案 由 行政征收
案 号 （2021）皖行终465号
桐城市房屋征收管理办公室（简称桐城市征收办）因安徽省腾达航运股份有限公司（简称腾达航运公司）诉其及桐城市人民政府房屋征收补偿安置协议一案，不服安徽省安庆市中级人民法院（2020）皖08行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
腾达航运公司在一审中诉称：涉案坐落于桐城市鲟鱼镇内江居委会1＃101混合结构二层楼房（产权证号：桐房地权证［2012］字第6××4号，面积698.86平方米）、3＃101混合结构三层楼房（产权证号：桐房地权证［2012］字第6××6号，面积845.71平方米）的原始产权人均为原桐城市航运（轮船）公司。2012年3月8日，原桐城市航运（轮船）公司改制遗留问题处理工作组将原桐城市航运（轮船）公司的固定资产、土地、公司所有债权、债务等整体资产“打包”处理方案在《桐城报道》予以公示，载明:“公司固定资产有4层楼房1栋，3层楼房1栋，2层楼房1栋，新办公楼1栋，配电房1间。规划中保留1栋4层楼房，其余撤除”。2012年7月3日，桐城市交通局以“原桐城市航运（轮船）公司改制遗留问题处理工作组”名义与原告签订一份《原桐城市航运（轮船）公司改制遗留资产、债务等整体打包转让协议》（简称《打包协议》），将原桐城市航运（轮船）公司的固定资产、土地、公司所有债权、债务等，通过整体资产打包方式转让给原告，这其中明确包含了上述两栋房屋，打包转让价为647万元。《打包协议》签订后，原告及时支付了647万元的转让价款，桐城市交通局亦积极协助原告办理了上述两幢楼房的《房地产权证》及《国有土地使用证》。原告依法取得了上述资产的所有权。2018年12月6日，原告与被告签订了一份《房屋征收补偿安置协议书》（简称《补偿安置协议》）。《补偿安置协议》对征收补偿方式及相关标准进行了约定:将上述三幢房屋（含桐房地权证［2012］字第6××5号）征收，并明确约定原告征收补偿款等合计人民币12432459.60元。目前，被征收房屋已被全部拆除，但被告仅支付原告部分补偿款，剩余涉案两幢房屋补偿款6796108元未实际支付。请求判令：桐城市征收办、桐城市人民政府向其支付桐房地权证［2012］字第6××4号、［2012］字第6××6号项下两幢楼房的征收补偿款共计6796108元。
一审第一次庭审后，一审法院依职权追加桐城市交通运输管理局作为本案第三人参加诉讼。第二次庭审中，原告提交变更诉讼请求申请书，将诉讼请求支付补偿款数额变更为6287285.50元，并撤回对桐城市人民政府的起诉。被告桐城市征收办同意原告撤回对桐城市人民政府的起诉，认可其已向原告支付各项补偿款共计10012406.61元。
一审法院经审理查明：原桐城市航运公司为集体企业，2000年4月变更登记为桐城市轮船有限公司，公司董事长兼法定代表人赵峰，公司注册资本62.08万元，出资人为桐城市交通运输局及其他54名集资人，其中桐城市交通运输局出资4.08万元，占出资比例6.57%，54名集资人出资额58万元，占出资比例93.43%。2012年3月8日，原桐城市航运（轮船）公司改制遗留问题处理工作组（简称改制遗留问题处置工作组）在《桐城报道》上发布《关于桐城市航运（轮船）公司资产、债务等整体“打包”处理方案第二轮公示》（简称《打包公示》），其中第二条内容为“公司固定资产有4层楼房一栋、3层楼房一栋、2层楼房一栋，新办公楼一栋，配电房一间。规划保留一栋4层楼房，其余撤除。”第五条内容为“上述土地、房产、债权债务、在职员工和退休职工安置、公司40户公有房住房的搬迁安置、清算费用支出以及其他遗留问题整体打包公开转让，转让最低价格647万元，……。”2012年7月3日，改制遗留问题处理工作组与赵峰签订《打包协议》，协议第一条约定“公示中标明的固定资产、土地、公司所有债权转让价格647万元。”第四条约定“整体打包转让项目包括：1、公司固定资产；2、公司现存3宗土地共9379平方米及地上建筑物（土地性质为住宅用地）；3、原桐城市航运（轮船）公司所有债权债务；4、在职员工和退休职工安置费用；5、公司40户公有房住户的搬迁及安置费用；6、清算费用等。”自2012年3月至2012年12月间，原告分6笔付清了协议约定的打包转让款647万元。由于桐城市航运（轮船）公司经清算后被注销，原登记在该公司名下的不动产需办理转移登记，又由于当时原公司40户公有房住户仍居住在《打包公示》中规划拆除的案涉两栋楼房中，在此情形下，经改制遗留问题处理工作组同意，桐城市房地产管理局于2012年12月13日将上述两栋房产变更登记到原告名下，产权证号分别为桐房地权证［2012］字第6××4号及桐房地权证［2012］字第6××6号。2012年12月28日，原告向改制遗留问题处理工作组出具的承诺书，承诺待职工（原桐城市航运公司职工）宿舍搬空后将案涉的两栋房屋及时拆除，办理房产注销手续。
2018年8月20日，桐城市人民政府作出桐政发［2018］20号房屋征收决定，对引江济淮工程鲟鱼镇区域内经批准的征地范围内居民房屋予以征收，上述桐房地权证［2012］字第6××4号及桐房地权证［2012］字第6××6号房屋均位于征收范围内。
2018年10月10日，桐城市监察委员会（简称桐城市监委）向被告桐城市征收办制发桐监字［2018］3号函，函中称“我委在核实有关线索时，发现腾达航运公司的2栋房产（桐房地权证［2012］字第6××4号，面积698.86平方米；桐房地权证［2012］字第6××6号，面积845.71平方米）房屋所有权权属有争议。为防止国有资产流失，建议：上述两栋房产房屋征收补偿费用暂停发放。”
2018年12月6日，桐城市征收办与腾达航运公司签订《补偿安置协议》，协议第九条中约定“根据桐监字［2018］3号文件指示，腾达航运公司的2栋房产（桐房地权证［2012］字第6××4号，面积698.86平方米；桐房地权证［2012］字第6××6号，面积845.71平方米）房屋所有权权属有争议。上述2栋房产房屋征收补偿费用暂停发放。”
2019年3月18日，本案原告腾达航运公司以桐城市交通运输管理局为被告向该院提起民事诉讼，其诉讼请求共三项，其中第一项是请求确认本案所涉的两栋楼房的征收补偿款12096255.86元、搬迁费26896.3元、过渡费40344.45元、奖励268963元、移装补助费22950元归腾达航运公司所有。在该起诉讼中，桐城市交通运输管理局以自己未对腾达航运公司诉请确权的财产（包括本案所涉的两栋楼房）主张过权利为由，否认自己为适格的被告。该院作出（2019）皖08民初65号民事裁定，以原告的第一项诉讼请求属于行政协议纠纷，不属于民事案件受案范围，且征收补偿款发放主体也非桐城市交通运输管理局；其他两项诉讼请求涉及的系公司改制事项，不属于平等主体之间的民事法律关系，由此引发的纠纷，不属于人民法院受理范围为由，驳回腾达航运公司的起诉。腾达航运公司不服，提出上诉。安徽省高级人民法院以（2019）皖民终字964号民事裁定维持该院（2019）皖08民初65号民事裁定中关于驳回腾达航运公司第一项诉讼请求起诉的内容；撤销该院（2019）皖08民初65号民事裁定中关于驳回腾达航运公司第二项和第三项诉讼请求起诉的内容；指令该院对腾达航运公司第二项和第三项诉讼请求进行审理。该院在对该案继续审理期间，腾达航运公司申请撤回起诉。该院以（2020）皖08民初132号民事裁定，准许腾达航运公司撤回起诉。
一审法院认为，本案争议焦点为：腾达航运公司诉请桐城市征收办立即支付两幢楼房征收补偿款的请求能否成立。
一、桐城市征收办系桐城市人民政府举办的具体承担政府委托管理国有土地上房屋征收与补偿安置和集体土地上房屋征收与补偿安置工作的事业单位法人，其与原告之间签订涉案的《补偿安置协议》，系本案的适格被告。
二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。案涉的两栋楼房虽在《打包公示》和《打包协议》中约定拆除，但在桐城市人民政府作出征收决定时该两栋楼房并未灭失，而是作为财产权客体（不动产）而存在，因此，行政机关在征收该两栋房产时，依法应对该不动产的所有权人给予相应补偿。
三、《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力；未经登记不发生效力，但法律另有规定的除外。不动产登记的法律效力包括公示效力、公信效力、对抗效力及权利正确推定效力。案涉的两栋楼房在桐城市人民政府作出征收决定时登记在原告名下，对于这一基本事实双方当事人均无异议。且根据查明的事实，该两栋房产不属于违法建筑；原告在对两栋楼房的产权进行变更登记时未采取任何违法或不当手段，并且取得改制遗留问题处理工作组认可；自两栋楼房的产权变更登记至今长达近八年时间，无任何第三人对该两栋房产提出权利主张，因此，即使该房屋可能存在其他权利主体，但在目前尚无有效证据予以证明的情况下，依照物权法的上述规定，应当推定原告为两栋房产的所有权人，有权取得该两栋楼房的征收补偿款。
四、原、被告双方在《补偿安置协议》中约定征收补偿款暂停发放，自协议书签订至今该房屋征收补偿款暂停发放已有两年时间，在此期间，无任何第三人对该款主张权利，因此原告诉请被告桐城市征收办立即支付该两栋楼房的征收补偿款并无不当，桐城市征收办以协议约定抗辩该补偿款仍应暂停发放的理由不能成立。原告取得征收补偿款后，如果有第三人对案涉的两栋房产主张权利并经依法确认，可以另案行使财产返还请求权，向原告主张返还财产。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：桐城市征收办于判决生效之日起十五日内向腾达航运公司支付桐房地权证［2012］字第6××4号、桐房地权证［2012］字第6××6号项下两幢房产的征收补偿款共计6287285.50元。案件受理费50元，由桐城市征收办负担。
桐城市征收办上诉称：1、暂停发放两栋房产征收补偿款是《补偿安置协议》约定条款，系双方共同执行监察建议的合法行为，在监察建议未被撤销或监察委未作出结论性意见前，有关单位均应采纳监察建议。2、《打包协议》不能证明原船运公司已约定取得两栋房产，因原公司40户公有房住户仍居住在规划拆除的两栋房屋中，房地产管理部门只是暂时进行房屋登记，办理登记手续的当月腾达航运公司即出具承诺待原航运公司职工搬空后即将两栋房屋及时拆除，办理房产注销手续，故两栋房屋应当灭失，产权证应当注销。3、因腾达航运公司未履行协议及承诺，及时拆除房屋并办理房产注销登记，2020年12月5日桐城市交通运输管理局向桐城市自然资源和规划局发函，载明根据桐城市监委出具的两宗房屋产权证系违规取得的函，要求对两宗房屋产权证注销。桐城市不动产登记中心对该两宗房屋产权证予以注销。4、一审判决其给付腾达航运公司两栋房屋征收补偿款，必然造成国有资产流失。请求撤销一审判决，改判驳回腾达航运公司的诉讼请求。
腾达航运公司答辩称：涉案《打包协议》、两栋房屋的产权证书、征收时房屋现状充分证明其系涉案两栋房屋的实际所有权人，桐城市不动产登记中心对该两宗房屋产权证予以注销也不能否定其系两栋房屋的实际所有权人。引江济淮工程拆迁安置补偿款系工程建设需要发放的补偿金，并非国有资产，桐城市征收办应当按照《补偿安置协议》约定发放。请求驳回上诉，维持原判。
腾达航运公司向一审法院提交了以下证据：1、营业执照、法定代表人身份证明、组织机构代码，证明原告身份信息；2、《打包协议》，证明原告通过有偿受让方式取得了包括讼争的两栋房屋在内的原桐城市航运（轮船）公司的固定资产、土地、公司所有债权、债务等；3、《打包公示》，证明原告受让的资产范围明确包含了讼争的两栋房屋在内；4、《补偿安置协议》，证明桐房地权证［2012］字第6××4、6××5、6××6号房屋均属于征收范围，征收补偿款应为12432459.60元；5、收款收据复印件，证明原告已经缴纳了土地转让价款647万元，履行了合同义务；6、土地证、房产证复印件，证明讼争的房屋即桐房地权证［2012］字第69224、6××6号房屋的原始产权人均为腾达航运公司；7、桐城市审计局审计报告复印件一份，证明原告缴纳的土地转让价款与整体打包协议相符；8、代理人自己统计的数据，证明原告房屋征收补偿总价款（含补偿款、奖励款、搬迁款等）共计16808514.61元，原告已收到10012406.61元，欠6796108元。该6796108元就是案涉房屋的建筑面积1544.57平方米，按每平方米4400元计算得出；9、2011年7月8日桐城市中星会计师事务所的审计报告，证明打包转让前对原桐城市航运公司的资产、债权、债务的审计范围中，固定资产部分包含了案涉的两栋房屋，审计结果，原船运公司的净资产是-2909070.86元。
桐城市征收办、桐城市人民政府在举证期限内向一审法院提交了以下证据：1、《水利部、交通运输部关于引江济淮安徽段初步设计报告的批复》、《安徽省人民政府办公厅关于做好引江济淮工程建设征地拆迁工作的通知》、《桐城市人民政府关于引江济淮工程项目鲟鱼镇区域内房屋征收的决定》、《桐城市人民政府关于引江济淮工程项目鲟鱼镇区域内房屋征收公告》、《引江济淮工程项目鲟鱼镇区域内房屋征收补偿安置方案》、房地产评估报告、评估结果审核报告、房屋征收“两证”收据验收证、土地房屋使用权证、房地产权证书，证明被告实施房屋征收行为合法、程序合法；2、桐城市监委《监察建议函》，证明桐城市监委向被告制发的监察建议函，建议对原告2栋房屋征收补偿款暂停发放；3、《补偿安置协议》，证明协议约定依据桐城市监委建议函，涉案房产征收补偿款暂停发放。
桐城市征收办、桐城市人民政府在举证期限内向一审法院提交了以下依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《中华人民共和国监察法》。
桐城市交通运输管理局向一审法院提交了以下证据：2012年12月28日腾达航运公司出具的承诺书，证明原告承诺待职工（原桐城市航运公司职工）宿舍搬空后将案涉的两栋房屋及时拆除，办理房产注销手续。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。
二审中，腾达航运公司向本院提交了下列证据：2021年4月13日从桐城市不动产登记中心调取的《不动产登记信息》表格三份，证明涉案两宗房屋产权证尚未注销。桐城市征收办质证认为，桐城市不动产登记中心已作出说明，该信息表不能证明查询时点的不动产登记状态。桐城市征收办向本院提交了下列证据：1、桐城市不动产登记中心于2020年12月23日出具的《情况说明》、2021年4月14日出具的《关于腾达航运公司产权证注销的说明》及《房地产权登记信息》表格二份，证明涉案两宗房屋产权证已于2020年12月23日被注销；2、2021年5月6日桐城市监委向桐城市征收办出具的桐监[2021]7号《函》、《变更行政协议决定书》及送达回证、送达照片，证明其已按监察建议函要求变更了协议内容，对涉案两宗房屋征收补偿款不予发放。腾达航运公司质证认为，上述证据1中的说明没有经办人签名，形式不合法，其他证据仅能证明两宗房屋产权证被注销是因客体消灭，而不是因其违规所得；证据2程序和内容均违法，桐城市征收办无权单方变更协议，且决定书认定其违规办理登记，以及认定《打包协议》不包含两宗房屋价款错误，其系合法取得两宗房屋产权，桐城市征收办应当发放征收补偿款。本院审查认为，不动产登记状态应以登记机关出具的登记信息为据，故对桐城市征收办提交的上述证据1本院予以认定，腾达航运公司提交的上述证据虽来源合法，但不能真实反映财产登记状况，故本院不予认定；桐城市征收办提交的上述证据2系案件审理过程中新出现的证据，内容真实，与本案直接相关联，本院予以认定。
本院另查明：2020年12月16日桐城市交通运输管理局向桐城市自然资源和规划局发函，载明根据桐城市监委2020年12月15日出具的涉案两宗房屋产权证系违规取得的函，要求桐城市自然资源和规划局对该两宗房屋产权证进行注销。2020年12月23日，桐城市不动产登记中心对涉案两宗房屋产权证办理了注销登记。2021年5月6日桐城市监委向桐城市征收办出具的桐监［2021］7号《函》，载明“经调查，我委认为，腾达航运公司2018年12月6日拆迁补偿协议中涉及的两宗房产（1、桐房地权证［2012］字第6××4号，建筑面积698.86平方米；2、桐房地权证［2012］字第6××6号，建筑面积845.71平方米）补偿款，建议不予发放”，理由为：2011年10月9日桐城市市直企业产权制度改革指挥部桐企指字［2011］5号及2012年7月3日《打包协议》不涉及上述两宗房产；2012年12月28日腾达航运公司书面承诺，待职工宿舍搬空后及时拆除，办理住房注销手续；2020年12月23日桐城市不动产登记中心已对涉案两宗房屋产权办理了注销登记。同日，桐城市征收办向腾达航运公司作出《变更行政协议决定书》，载明：将双方于2018年12月6日签订的《补偿安置协议》第九条中约定的内容，即“根据桐监字［2018］3号文件指示，腾达航运公司的2栋房产（桐房地权证［2012］字第6××4号，面积698.86平方米；桐房地权证［2012］字第6××6号，面积845.71平方米）房屋所有权权属有争议，上述2栋房屋征收补偿费用暂停发放”变更为：“原登记于腾达航运公司名下的2栋房产（桐房地权证［2012］字第6××4号，面积698.86平方米；桐房地权证［2012］字第6××6号，面积845.71平方米）房屋所有权登记证书因违法而被注销，结合腾达航运公司整体打包转让协议不包括该2栋房产，该2栋房产腾达航运公司未支付转让款，实际未取得该房屋权属的现实状况，根据桐监［2021］7号监察建议函指示，上述2栋房屋征收补偿款不予发放。”该《变更行政协议决定书》已向腾达航运公司直接送达。
本院认为：本案的争议焦点为腾达航运公司诉请桐城市征收办给付涉案《补偿安置协议》约定的两栋房屋征收补偿款6287285.50元，有无合同依据。围绕该焦点，本院综合评判如下：
行政协议兼具行政性和合同性。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款的规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。参照《中华人民共和国合同法》第四十五条第一款规定，当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。附解除条件的合同，自条件成就时失效。本案中，在涉案《补偿安置协议》签订过程中，桐城市监委为防止国有资产流失，向桐城市征收办发出桐监字[2018]3号监察建议函，建议对两栋房屋征收补偿费用暂停发放，桐城市征收办与腾达航运公司在签订的《补偿安置协议》中也依据监察建议作此约定，故监察建议是双方合同约定两栋房屋征收补偿款6287285.50元是否应予发放的生效条件。该监察建议一直未被撤销或变更，征收补偿费用发放的约定条件一直未成就，一审判决抛开双方约定，以“暂停发放已有两年时间，在此期间无任何第三人对该款主张权利”为由，迳行判决桐城市征收办给付腾达航运公司征收补偿款，违反了双方合同约定，本院予以纠正。
行政协议的行政性主要体现在行政主体对于行政协议的履行享有行政优益权，即行政主体签订行政协议的目的是为了实现行政管理目标，维护公共利益，其享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权以及解除权。在履行行政协议过程中，存在可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情况下，行政机关有权变更、解除行政协议。现桐城市监委向桐城市征收办出具桐监[2021]7号监察建议函，明确涉案两栋房屋的征收补偿款不予发放，且注明了不予发放的理由，作出了调查认定性结论。桐城市征收办根据监察建议向腾达航运公司作出《变更行政协议决定书》，实质上是为了避免出现严重损害国家利益、社会公共利益的情况发生，才解除了涉案《补偿安置协议》中有关两栋房屋征收补偿款给付的约定条款，即不再给付两栋房屋征收补偿款，此系行政主体对于行政协议的履行享有行政优益权的体现。该《变更行政协议决定书》已送达给腾达航运公司，涉案《补偿安置协议》中有关两栋房屋征收补偿款给付的约定条款，自上述决定书送达腾达航运公司时已解除。故腾达航运公司要求桐城市征收办给付两栋房屋征收补偿款，现已失去合同基础，其诉讼请求应予驳回。当然，腾达航运公司可就桐城市征收办上述变更、解除行政协议的行政行为另案起诉，依法主张其合法权益。
此外，一审中腾达航运公司已撤回对桐城市人民政府的起诉，一审未予处理仍将桐城市人民政府列为被告不当，本院予以指正。
综上，桐城市征收办的上诉理由部分成立，且二审中对于行政协议的履行行使了行政优益权，变更、解除了行政协议条款，故对其上诉请求本院予以支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销安徽省安庆市中级人民法院（2020）皖08行初73号行政判决；
二、驳回安徽省腾达航运股份有限公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由安徽省腾达航运股份有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王玉圣
审 判 员 蒋春晖
审 判 员 安 翔
二〇二一年五月十二日
法官助理 戴 红
书 记 员 陈维为
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
